А.С. Константинов,

кандидат исторических наук

Муниципально-территориальная организация

местного самоуправления в Архангельской области

(итоги реформирования и перспективы развития)

Накануне проведения реформы местного самоуправления в Российской Федерации автор опубликовал статью, в которой рассматривались некоторые итоги становления территориальной организации местного самоуправления в Архангельской области. В ней была дана оценка политики органов государственной и муниципальной власти в данной сфере и предложены возможные варианты реформирования муниципально-территориальной организации в условиях северного региона. (1) Настоящая статья является продолжением предыдущей, так как она посвящена анализу реформирования муниципально-территориальной организации местного самоуправления и перспективам ее развития с учетом тех принципиальных изменений, которые произошли в деятельности муниципальной власти и в жизнедеятельности местных сообществ.

1. От одноуровневой модели муниципально-территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой.

Как отмечалось мною в предыдущей статье, органы государственной власти Архангельской области при согласии органов местного самоуправления, используя предоставленные Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права по выбору региональной системы территориальной организации местного самоуправления, сформировали ее одноуровневую модель. В результате было создано 27 муниципальных образований в границах территорий бывших сельских районов, городов областного значения и одно муниципальное образование в границах города Онеги и Онежского района.

В то же время, если учитывать особенности сложившейся территориально-поселенческой структуры в регионе, то местное самоуправление могло осуществляться как минимум в 308 муниципальных образованиях, в том числе в 281 муниципальном образовании на уровне сельских и городских поселений и в 27 муниципальных образованиях на уровне сельских районов и городов областного значения.

Сформированная региональная модель муниципально-территориальной организации местного самоуправления ограничивала конституционное право населения на осуществление местного самоуправления по месту своего жительства. Не во всех городских и сельских поселениях, а также на отдельных территориях в сельской местности было возможно создание муниципальных образований. Муниципальная власть в лице ее органов и высших должностных лиц на территориях бывших сельских и поселковых советов была представлена сельскими администрациями, не имевшими ни полномочий, ни прав по решению вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

В то же время местная управленческая элита и не стремилась создавать условия для самоорганизации граждан по месту своего жительства с целью их активного привлечения к жизнедеятельности сельских сообществ. Муниципальная бюрократия оказалась в конечном итоге, говоря словами В.И. Ульянова-Ленина, «страшно далеко от народа» - с одной стороны, а с другой - неподвластна ни местному населению, ни главе администрации. «Кнутом и пряником» для местных органов власти являлись дотации и субвенции в местный бюджет. Их можно было получить в органах государственной власти.

В новую редакцию Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатели внесли принципиальное изменение. Согласно статье 10, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах (выделено нами – А.К.) и на внутригородских территориях городов федерального значения.

В предложенной законом концепции в субъектах Российской Федерации предполагалось формирование двухуровневой муниципально-территориальной организации местного самоуправления. Первый уровень должны составить муниципальные образования городских и сельских поселений, второй – муниципальные районы и городские округа. Причем для каждого типа муниципальных образований устанавливался фиксированный перечень вопросов местного значения.

Закон предъявил достаточно жесткие требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по формированию муниципальных образований, установлению и изменению их границ, наделению муниципальных образований соответствующим их положению статусом. Особое внимание уделено правовому обеспечению непосредственного участия граждан в решении вопросов, связанных с изменением границ муниципальных образований и преобразованием муниципальных образований.

В качестве критериев создания муниципальных образований в сельской местности выдвигались несколько основных: 1) численность проживающего населения в поселении; 2) средняя плотность населения в сельской местности; 3) пешеходная и транспортная доступность до административного центра поселения и муниципального района в течение рабочего дня.

Позиция органов государственной власти Архангельской области определилась довольно четко. Муниципальные образования, созданные до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», функционируют в границах бывших сельских районов и городов областного значения, если со стороны органов местного самоуправления не будут внесены предложения по их изменению. Что же касается вопроса о формировании в сельской местности муниципальных образований первого уровня (сельских и городских поселений), то за основу предлагалось взять территории бывших сельских и поселковых советов, доступность власти в которых находится в пределах светового дня.

С учетом предложенных в вышеназванном федеральном законе критериев формирования муниципальных образований в сельской местности Архангельской области возможно было, по моим расчетам, создание 151 муниципального образования городских и сельских поселений. Они могли быть созданы в границах территорий:

- городов районного значения, которые одновременно могут выступать в качестве административного центра муниципального образования поселения и муниципального района (г.г. Вельск, Каргополь, Шенкурск, Няндома, Мезень, Сольвычегодск);

- 32 рабочих поселков, часть из которых можно рассматривать в качестве административных центров муниципальных образований второго уровня;

- 25 поселков с численностью населения более 1000 человек как административных центров муниципальных образований сельских поселений;

- 17 сел и деревень, численность населения которых превышает 1000 человек. Они, как правило, являются административными центрами районов (села Яренск, Холмогоры, Красноборск и др.) и центрами нахождения сельских администраций;

- 71 сельских административно-территориальных образований (сельские администрации) с численностью свыше 1000 человек.

Все 27 муниципальных образований второго уровня, функционировавших до принятия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо оставить в прежних границах, причем 6 из них должны получить статус городского округа, 21 – статус муниципального района.

Для разработки проекта областного закона об установлении территорий и границ муниципальных образований, их статуса органами государственной власти Архангельской области была создана специальная комиссия под руководством заместителя председателя Архангельского областного Собрания Н. Исакова. В процессе ее многомесячной работы по подготовке и принятию законопроекта рассматривалось несколько его вариантов. Только после первого чтения в него было внесено 96 поправок.

Обратимся к таблице №1 «Муниципально-территориальное устройство Архангельской области (без НАО) в проектах областных законов и принятого закона "О статусе и границах муниципальных образований в Архангельской области».

Единица админстративно-территориально-го устройства	Проект ОЗ от 31.05.2004 (первый вариант)	Проект ОЗ ("Волна".-2004. № 31, второй вариант)	Проект ОЗ от 13.09.2004	ОЗ от 23.09.2004 № 259-вн.-ОЗ
Всего МО	в том числе	Всего МО	в том числе	Всего МО	в том числе	Всего МО	в том числе
Го-род. ок-ру-гов	Му-ниц. рай-он	Го-род. по-сел.	Се-льск. по-сел.	Го-род. ок-ру-гов	Му-ниц. рай-он	Го-род. по-сел.	Се-льск. по-сел.	Го-род. ок-ру-гов	Му-ниц. рай-он	Го-род. по-сел.	Се-льск. по-сел.	Го-род. ок-ру-гов	Му-ниц. рай-он	Го-род. по-сел.	Се-льск. по-сел.
г. Архангельск	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-
г. Северодвинск	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-
г. Котлас	3	-	1	2	-	1	1	-	-	-	3	-	1	2	-	3	-	1	2	-
г. Новодвинск	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-
г. Коряжма	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-
г. Мирный	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-	1	1	-	-	-
Вельский	20	-	1	2	17	23	-	1	2	20	20	-	1	2	17	23	-	1	2	20
Верхнетоемский	9	-	1	-	8	10	-	1	-	9	9	-	1	-	8	10	-	1	-	9
Вилегодский	7	-	1	-	6	7	-	1	-	6	7	-	1	-	6	7	-	1	-	6
Виноградовский	15	-	1	2	12	15	-	1	2	12	15	-	1	2	12	15	-	1	1	13
Каргопольский	13	-	1	1	11	13	-	1	1	11	13	-	1	1	11	13	-	1	1	11
Коношский	9	-	1	4	4	9	-	1	4	4	9	-	1	4	4	9	-	1	1	7
Котласский	7	-	1	6	-	7	-	1	6	-	7	-	1	6	-	7	-	1	3	3
Красноборский	11	-	1	-	10	8	-	1	-	7	11	-	1	-	11	8	-	1	-	7
Ленский	11	-	1	1	9	11	-	1	1	9	11	-	1	1	9	5	-	1	1	3
Лешуконский	7	-	1	-	6	7	-	1	-	6	7	-	1	-	6	7	-	1	-	6
Мезенский	7	-	1	2	4	15	-	1	2	12	7	-	1	2	4	15	-	1	2	12
Няндомский	4	-	1	1	2	4	-	1	1	2	4	-	1	1	2	4	-	1	1	2
г. Онега и р-н	18	-	1	2	15	18	-	1	2	15	18	-	1	2	15	18	-	1	2	15
Пинежский	16	-	1	-	15	16	-	1	-	15	16	-	1	-	15	16	-	1	-	15
Плесецкий	18	-	1	8	9	18	-	1	8	9	18	-	1	8	9	18	-	1	8	9
Приморский	18	-	1	1	16	20	-	1	1	18	18	-	1	1	16	19	-	1	-	18
Соловецкий	1	-	1	-	-	1	-	1	-	-	1		-	1	-	1	-	1	-	-
Устьянский	17	-	1	3	13	17	-	1	3	13	17	-	1	3	13	17	-	1	1	15
Холмогорский	19	-	1	-	18	19	-	1	-	18	19	-	1	-	18	19	-	1	-	18
Шенкурский	14	-	1	1	12	13	-	1	1	11	14	-	1	1	12	13	-	1	1	11
Новая Земля	1	-	1	-	-	1	-	1	-	-	1	-	1	-	-	1	-	1	-	-
Итого	250	5	22	36	187	258	6	21	34	197	251	5	21	37	188	253	5	22	26	200

Нетрудно заметить, что общее число муниципальных образований изменялось незначительно, колеблясь от 250 до 258. Практически неизменным оставалось число городских округов и муниципальных районов. Уменьшилось число городских поселений с 37 до 26. Соответственно возросло число сельских поселений от 187 до 200. В разрезе муниципальных районов возросло число сельских поселений в Мезенском районе (с 7 до 15), в Вельском районе (с 20 до 23). Уменьшилось их число в Ленском районе (с 11 до 5), в Красноборском районе (с 11 до 8).

Заместитель председателя Архангельского областного Собрания депутатов Н. Исаков в своем комментарии по случаю принятия областного закона от 23 сентября 2004 года №259 – внеоч.-ОЗ «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области» назвал принятый законопроект «вымученным». (2)

Остановимся на некоторых проблемных аспектах реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в условиях Архангельской области.

В состав муниципального образования «Котлас» в соответствии с областным законом входили город Котлас и поселок Вычегодский, находившимся в административном подчинении городу. Согласно новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации о местном самоуправлении в Российской Федерации», муниципальное образование (МО) «Котлас» могло получить статус городского округа. В этом случае поселок включался в городскую черту города и становился его микрорайоном. За этот вариант выступило большинство депутатов городского собрания МО «Котлас». Возможен был альтернативный вариант. Его предложил глава МО «Котлас» А. Шашурин. Вместо МО «Котлас» предусматривалось создать муниципальный район «Котлас». В его состав должны были войти два самостоятельных муниципальных образования - поселения «Котласское» и «Вычегодское». (3) Архангельское областное Собрание депутатов проголосовало за вариант, предложенный главой МО «Котлас» А. Шашуриным.

Довольно непростой вопрос пришлось разрешать областной комиссии и депутатам областного Собрания в связи с обращениями А.Н. Голоущукина, главы Урдомской поселковой администрации, а также группы депутатов районного Собрания Н.Н. Воронцова и др. к руководителям исполнительного и представительного (законодательного) органов государственной власти Н.И. Киселеву и В.С. Фортыгину.

Авторов обращений не устраивало предложение районного Собрания депутатов и главы МО «Ленский район» о создании муниципального района «Ленский район» и в его составе муниципального образования «Городское поселение «Урдомское». Они предлагали разделить МО «Ленский район» на два муниципальных района с центрами в Яренске и в Урдоме. В качестве аргументов необходимости разделения, а точнее создания нового самостоятельного Урдомского муниципального района назывались географический и экономический факторы. Наличие производственной и социальной инфраструктуры позволит муниципальному району решать вопросы жизнедеятельности его населения. (4)

В поддержку авторов обращений высказалось свыше двух тысяч жителей Урдомы и населенных пунктов, расположенных на левом берегу Вычегды. Они направили свои заявления в органы государственной власти Архангельской области. (5)

Областной закон от 23 сентября 2004 года №259 – внеоч.-ОЗ «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области» не поддержал инициаторов разделения МО «Ленский район», оставив его в прежних границах и утвердив в статусе муниципального района. В его состав вошло муниципальное образование «Городское поселение «Урдомское».

И все же вопросы жизнедеятельности местных сообществ, поднятые в обращениях, в статьях С. Якимова и О. Угрюмова (6) в областной газете «Правда Севера», требуют своего разрешения. Это возможно только при совместном заинтересованном участии всех ветвей власти в регионе: государственной и муниципальной. Иначе, они снова станут предметом политических страстей и предвыборных спекуляций, в результате которых население района останется в очередной раз один на один со своими проблемами.

Серьезные трудности и противоречия возникли в процессе работы по уточнению территорий и границ муниципальных образований «Город Архангельск» и Приморского района. Упущенной возможностью для уточнения городских границ считал В.С. Фортыгин, председатель Архангельского областного Собрания депутатов, вопрос о присоединении к Архангельску деревни Повракульской. (7) Его поддержал глава муниципального образования «Приморский район» Ю. Сердюк: жители просят присоединить деревню к областному центру. Однако депутаты областного Собрания не поддержали Ю. Сердюка, «расценив его инициативу как желание свалить заботы о деревне на чужие плечи». (8)

Нельзя не отметить, что это было не единственное его предложение. От имени комиссии по организации и проведению мероприятий, связанных с реформой местного самоуправления в МО «Приморский район» он предлагал передать в состав территории МО «Город Архангельск» 16 деревень, включая Повракульскую; оставить под юрисдикцией органов местного самоуправления Архангельска населенный пункт Лесная речка, а п. Талаги принять в состав МО «Приморский район». Вместе с тем комиссия отклонила предложение МО «Город Архангельск» о передаче в его состав территории, занятой воинской часть на острове Юрос. Внеочередная сессия районного Собрания депутатов МО «Приморский район» приняло решении о включении в его состав территорий муниципальных образований «Соловецкий район» и «Новая Земля». (9)

Определенные трудности испытывали органы местного самоуправления муниципальных образований при решении вопросов, связанных с отнесением того или иного сельского населенного пункта к сельскому или городскому поселению. К примеру, в муниципальном образовании «Холмогорский район» деревню Вавчуга включили в состав сельского поселения «Ломоносово». Между тем как деревня и село Ломоносова (административный центр поселения) разделены Северной Двиной. В то же время почту в Вавчугу возят из поселка Луковецкого, в сухую погоду приезжает автолавка, к пожилым людям приезжает поселковый врач. Словом, «зачем создавать трудности для селян, определяя им административный центр за рекой?» (10) К. Вольский, житель деревни Тарасово Плесецкого района пишет, что его деревню отнесли к МО «Оксовское», административный центр которого находится в 9-10 километрах от деревни. В то же время она располагается в двух километрах от административного центра МО «Северонежское», в котором объекты социальной инфраструктуры обслуживали жителей деревни, включая деревенское кладбище. Автор справедливо поднимает вопрос о пересмотре решения, которое было принято депутатами Архангельского областного Собрания в законе о границах и статусе территорий муниципальных образований в Архангельской области. (11).

Принятие областного закона от 23 сентября 2004 года №259 – внеоч.-ОЗ «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области» отнюдь не означало окончательное формирование модели муниципально-территориальной организации местного самоуправления в регионе. Об этом свидетельствуют те поправки, которые вносятся решениями областного Собрания депутатов.

Обратимся в следующей таблице. В ней представлена динамика изменения числа муниципальных образований в регионе с момента вступления в силу областного закона.

Таблица 2

Число муниципальных образований в регионе (12)

За исследуемый нами период число муниципальных образований в регионе сократилось на 24 или почти 10%. Сокращение в основном произошло за счет городских и сельских и поселений. Появилось два новых городских округа: «Котлас» и «Новая Земля» (вместо муниципальных районов «Котлас», «Новая Земля»). Статус муниципального района утратило муниципальное образование «Соловецкий район». Оно стало сельским поселением «Соловецкое» и вошло в состав муниципального района «Приморский район». (13) В МО «Виноградовский муниципальный район» из 13 сельских поселений осталось 8, в МО «Котласский муниципальный район» - из 6 осталось 4 (упразднено 2 сельских поселения).

Обобщим вышесказанное. В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Архангельской области сформирована двухуровневая модель муниципально-территориальной организации местного самоуправления. Число муниципальных образований в регионе возросло с 27 до 229, т.е. в 8,5 раз. С одной стороны, муниципальная власть в лице своих органов стала ближе к местному населению. Избранные в ходе выборов депутаты представительных органов местного самоуправления и главы муниципальных образований получили возможность более полно использовать потенциал местных сообществ, привлечения жителей к решению насущных вопросов своей жизнедеятельности.

И все же, как мне представляется, сделан только первый шаг по созданию муниципально-территориальной модели местного самоуправления, в результате которого в регионе сформирована система органов муниципальной власти, но, подчеркнем, не местного самоуправления. К ее формированию органы государственной и муниципальной власти по-настоящему и не приступали.

2. От двухуровневой модели муниципально-территориальной организации местного самоуправления к многоуровневой…

Переход к многоуровневой муниципально-территориальной организации местного самоуправления в регионе обуславливает необходимость научно-теоретического обоснования. Сущность и содержание концепции во многом будет определяться взглядами исследователей и специалистов на основополагающую в муниципальной науке категорию «местное самоуправление».

В настоящее время в теории и практике государственного и муниципального управления используется официальный – законодательно признанный подход в определении сущности категории «местного самоуправления». В качестве ключевых понятий, используемых для характеристики искомой категории, рассматриваются: народовластие - муниципальное образование – вопросы местного значения – органы местного самоуправления – формы непосредственной демократии в местном самоуправлении. Местное самоуправление рассматривается как вид территориального управления в форме народовластия. Население реализует свое право на местное самоуправление непосредственно или через органы местного самоуправления в границах муниципального образования, т.е. на определенной территории, границы которой устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Муниципальное образование рассматривается в федеральном законодательстве одновременно как субъект местного самоуправления и субъект правоотношений. Оно наделяется собственной компетенцией для решения вопросов местного значения на своей территории.

У автора статьи несколько иной взгляд на сущность категории «местное самоуправление». В качестве ключевых при ее анализе используются понятия: народовластие - местное сообщество – муниципальное образование - муниципальная организация местного самоуправления – защита прав и свобод гражданина, интересов членов местного сообщества. Местное самоуправление –

это форма народовластия, в которой совпадают субъект и объект самоуправления. Субъектом и объектом местного самоуправления являются местные сообщества. Они проживают в границах территорий городов, поселков, сел, деревень и в других сельских населенных пунктов.

Под местным сообществом понимается социально-территориальная общность жителей, проживающая в границах города или сельского населенного пункта, которая объединена общими целями, интересами и общественными потребностями, самостоятельностью и ответственностью в решении вопросов их жизнедеятельности.

Именно местным сообществам принадлежит право определения территории, в границах которое они будут осуществлять свое право на местное самоуправление. В границах муниципальных образований они формируют муниципальную организацию местного самоуправления, учитывая при этом особенности социально-экономического и культурно-исторического развития территории, свой социальный опыт организации самоуправления. Именно местные сообщества выступают в качестве полноправных субъектов местного самоуправления.

Не вызывает сомнения в том, что между первым и вторым вариантом формулы категории «местное самоуправление» имеются существенные отличия. Как известно, в федеральном российском законодательстве не содержится таких ключевых терминов и понятий, как «местное сообщество», «муниципальная организация местного самоуправления», «местная власть», «муниципальная власть», «муниципальные управленческие организации». Их отсутствие не означает, что они не имеют права на применение в теории и практике муниципального управления. Они используются в муниципальной науке, так как отражают объективное существование социальных явлений в жизни российского общества.

И вместе с тем, по моему глубокому убеждению, между вышеназванными вариантами нет глубоких противоречий, так как рассматриваемые понятия настолько взаимосвязаны между собой, что отсутствие одного из них, несомненно, может отразиться на понимании искомой категории и ее использовании при разработке концепции муниципально-территориальной организации местного самоуправления в регионе.

В основе официально принятой концепции территориальной организации местного самоуправления лежат положения части первой статьи 131 Конституции Российской Федерации. В соответствие с ними местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, т.е. речь идет о двух подходах территориальной организации местного самоуправления – поселенческом и территориальном. Поселенческий подход предусматривает создание территориальной организации местного самоуправления в границах городских и сельских поселений. Они, как правило, формировались естественным путем. Территориальный подход предполагает формирование организации местного самоуправления в границах территориального образования, созданного административным способом в результате административного или территориального деления региона – субъекта Российской Федерации (район, округ, уезд, волость и т.п.).

Муниципальное образование как основополагающее (ключевое) понятие в федеральном законодательстве рассматривается как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Словом, речь идет о населенной территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Основными критериями создания муниципального образования являются: наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления; пешеходная и транспортная доступность до административного центра поселения и муниципального района. В то же время социально-экономические критерии не были четко определены. Критерий политической целесообразности довольно активно используется органами государственной власти субъекта Российской Федерации при установлении территорий и границ муниципальных образований. Прикрываясь целесообразностью сохранения политической и социально-экономической стабильности в регионе, они, как правило, исходят из своих собственных интересов, а не интересов местных сообществ и регионального социума.

Нетрудно заметить, что при таком подходе, когда государство в лице органов федеральной власти устанавливает жесткие «правила поведения» субъектов Российской Федерации в их деятельности по формированию муниципально-территориальной организации местного самоуправления в регионе, ни о каком активном участии местных сообществ в этом процессе не может быть и речи. Конституция Российской Федерации, к примеру, устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. (14)

Практическая реализация вышеизложенной концепции позволяет выявить ее проблемные аспекты, требующие дальнейшего исследования и разработки соответствующих рекомендаций для органов государственной и муниципальной власти в регионе.

Проблема первая. Если местное самоуправление рассматривается как форма осуществления народом своей власти, то на каком территориальном уровне местные сообщества получают возможность осуществлять свое право на местное самоуправление?

Только ли в городских и сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, т.е. в муниципальных образованиях. А если населенный пункт не является муниципальным образованием? Какую форму народовластия избирает местное сообщество в границах территории этого населенного пункта? Можно ли данный уровень народовластия рассматривать в качестве обязательного элемента муниципальной организации местного самоуправления (местной публичной власти)?

В официальной концепции этот уровень народовластия присутствует как самоорганизация граждан, но только в форме территориального общественного самоуправления (ТОС). Но ТОС по российскому законодательству к муниципальной власти не относится. Если это самоорганизация, самодеятельность и самостоятельность местного населения, то о какой власти может идти речь?

Местное самоуправление как форма народовластия осуществляется местными сообществами на территории их проживания. Местное сообщество, являясь одновременно субъектом и объектом местного самоуправления, определяет на своей территории форму и способ осуществления народовластия, формируя соответствующую муниципальную организацию местного самоуправления.

На мой взгляд, местное самоуправление начинается там, где местное сообщество, осознавая себя его субъектом, формирует собственную организацию своей власти (не навязанную «сверху»!) в пределах территории своего проживания. И если местное сообщество оказалась способно на такую самоорганизацию, то именно оно и формирует первый, самый низший уровень местного самоуправления как формы народовластия. Причем форма организации местной власти не обязательно должна быть территориальным общественным самоуправлением. Достаточно вспомнить строчки из открытого письма известного российского писателя советского периода Ф.А. Абрамова своим землякам-пинежанинам: «Двадцать пять депутатов сельского Совета в Верколе! И опять подшучивают веркольцы: раньше в деревне один староста был, а порядка больше было». (15)

Именно на этом первичном уровне местное сообщество в соответствии со своими ресурсами определяет свои полномочия, права и ответственность по решению вопросов жизнедеятельности его членов, передавая другие «неподъемные» для себя полномочия на вышестоящий уровень местной публичной власти. Причем именно местные сообщества могут принимать решение об объединении в одно территориальное сообщество при наличии всеобщего согласия и условий для этого объединения. Вполне возможно говорить о втором территориальном уровне организации местного самоуправления, который не требует создания муниципального образования. Третьим и последующим уровнем территориальной организации местного самоуправления в регионе являются различные типы муниципальных образований, предусмотренные в Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вторая проблема состоит в том, что введенное в практику муниципального управления понятие «муниципальное образование» оказалось в научно-теоретическом отношении недостаточно разработанным. Доминирующим в общественных науках является подход, предложенный представителями конституционного, муниципального и гражданского права, который нашел свое официальное признание в федеральном законодательстве.

В старой редакции Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование трактуется как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. (16) В Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определение термина «муниципальное образование» отсутствует. В нем лишь перечисляются типы муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Обратим внимание на один весьма примечательный момент. В определении термина «сельское поселение» содержится лишь два основных критерия создания муниципального образования - населенная территория и наличие органов муниципальной власти. Что касается наличия муниципальной собственности, местного бюджета, то законодатель эти два критерия создания муниципального образования – сельского поселения не признал существенными.

Подчеркнем еще весьма примечательный момент: в сельском поселении местное самоуправление может осуществляться населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. (17)

В общественных науках среди исследователей нет единства взглядов в отношении понятия «муниципальное образование». Анализируя его сущность, можно определенно точно сказать, что мы имеем дело с территорией, в границах которой местное сообщество или группа местных сообществ осуществляют свое право на местное самоуправление. Это может быть территория городского поселения или созданного административным путем территориального образования.

Возникает вопрос о соотнесении терминов «территория» и «муниципальное образование». Взаимосвязь между ними очевидна. И все же вряд ли их можно рассматривать как однопорядковые.

В. Лексин и А. Швецов считают понятия «территория» и «регион» синонимами. Вместе с тем они рассматривали территорию как особое свойство явлений, объектов и процессов. В основе концепции «территориальности» лежит признание самого факта обязательного наличия особой сущности этих явлений, объектов и процессов, которую они обретают вследствие их расположения или протекания в определенных пространственных границах. «Место», «пространство» суть единственно общее, что создает «территориальность» как дополнительное («синергетическое») качество указанных явлений, объектов и процессов. Структурно-объектное содержание любой «территории» представляет собой совокупность расположенных на ней частей социального, хозяйственного, административного, природно-ресурсного, национально-этнического и иных разновидностей потенциала страны. (18)

Возникают закономерные вопросы: «Каким социально-экономическим, природно-ресурсным, социально-культурным и административным потенциалом должна обладать территория для получения статуса муниципального образования? Можно ли использовать при определении территории муниципального образования те критерии, которые предложены в российском федеральном законодательстве?»

Территория далеко не каждого населенного пункта в силу отсутствия собственных экономических ресурсов может стать муниципальным образованием. Парадоксальность ситуации состоит в том, что местное сообщество, проживающее в границах этой территории, не получившей статуса муниципального образования, не может осуществлять на ней местное самоуправление! Нет статуса территории – нет и местного самоуправления! Это право появляется только при одном условии: территория сельского населенного пункта должна быть включена в состав территории муниципального образования. Однако ни региональная, ни муниципальная власть не даст местным сообществам гарантий в том, что созданное муниципальное образование окажется экономически состоятельным, т.е. располагать необходимыми финансово-экономическими и другими ресурсами для решения вопросов местного значения, определенных в федеральном законодательстве.

Получается замкнутый круг. Выход из него видится в укрупнении муниципальных образований. Главным критерием создания муниципального образования должна являться не близость органов местной власти к населению (местные сообщества пусть сами определят – какая организация власти и на каком уровне им нужна), а его экономическая состоятельность. Под ней мы понимаем способность местных сообществ решать вопросы жизнедеятельности местного населения в соответствии с ресурсным потенциалом территории проживания, а не установленных «сверху» нашей государственной «бездумной» властью предметов ведения для муниципальных образований.

Итак, муниципальное образование в регионе мы склонны рассматривать как, пространственную форму муниципально-территориальной структуры муниципальной организации местного самоуправления - с одной стороны, а с другой - как территориальное образование, располагающее административными границами и являющееся составной частью региона, а также наделенного формального способностью к самоуправлению. (19)

Возникает еще один вопрос, на который был призван дать ответ представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации: «Можно в этом случае муниципальное образование рассматривать в качестве новой самостоятельной единицы административно-территориального деления субъекта Российской Федерации?» Если ответ будет положительным, тогда в соответствующий областной закон необходимо вносить соответствующие поправки. Если – отрицательный, то вполне резонно поднимать вопрос о праве местных сообществ на осуществление местного самоуправления в границах территорий нынешних административно-территориальных единиц, но, не присваивая этим территориям им статус муниципальных образований.

Словом, на региональном уровне в законодательстве должен быть четко определен статус муниципального образования и его место в государственно-территориальном устройстве и административно-территориальном делении субъекта Российской Федерации.

Проблема третья состоит в определении роли и места местных сообществ в муниципальной организации местного самоуправления?

Прежде чем высказать свои соображения по данной проблеме, необходимо раскрыть в самом сжатом виде сущность понятия искомого понятия. Муниципальная организация местного самоуправления, в самом широком смысле этого понятия рассматривается как форма и способ организации управления местными сообществами. С одной стороны, мы имеем дело с формой устройства местной публичной власти в границах проживания местного сообщества или группы местных сообществ, а с другой – с социальным механизмом регулирования общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия местной власти и местных сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности.

Муниципальная организация местного самоуправления представляет собой живой социальный механизм, который характеризуется наличием структуры, понимаемой как состав и соотношение входящих в нее элементов, выделяемых по критериям управленческих процессов. Элементы структуры можно сгруппировать в два основных блока.

Публично-властный блок как совокупность органов и должностных лиц местного самоуправления, включает в себя следующие элементы: муниципальные управленческие организации с публично-властными полномочиями (представительный орган местного самоуправления, местная администрация, другие органы местного самоуправления, высшее выборное должностное лицо местного самоуправления - глава муниципального образования, другие выборные и невыборные должностные лица местного самоуправления).

В общественно-деятельном блоке выделим, прежде всего, два основных элемента:

- формы осуществления гражданами местного самоуправления, определенные федеральным законодательством (территориальное общественное самоуправление, сходы, собрания, конференции граждан, опросы граждан, публичные слушания и др.;

- формы самоорганизации граждан для участия в местном самоуправлении, не установленные федеральным законодательством.

Конституция Российской Федерации в части второй статьи 130 называет основные элементы муниципальной организации местного самоуправления, которые местные сообщества могут использовать при использовании своего права на осуществление местного самоуправления. К их числу Основной Закон относит референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. При этом в части первой статьи 131 подчеркивается, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Однако законодатель игнорирует положения Конституции Российской Федерации о праве граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. В части второй статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве обязательных элементов этой структуры называются представительный орган, местную администрацию и главу муниципального образования. В законе выделен еще один элемент структуры – сход граждан, который согласно частей первой и второй статьи 25, в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, осуществляет полномочия представительного органа, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Статья 27 называет еще один элемент муниципальной организации местного самоуправления – территориальное общественное самоуправление как форму самоорганизации граждан. (20)

Наше внимание обращено именно на те элементы муниципальной организации местного самоуправления, которые связаны с реализацией местными сообществами своего права на осуществление местного самоуправления как его субъекта и объекта. Причем речь идет не только об их участии в формировании органов муниципальной власти в муниципальных образованиях. Местное сообщество реализует свое право на местное самоуправление путем выбора наиболее приемлемой формы организации самоуправления в границах территории своего проживания, если она входит в состав муниципального образования. Ее нельзя предписать законом. Она может быть рекомендована местному сообществу, исходя из накопленной в условиях региона самоуправленческой социальной практики.

Проблема четвертая. Одним из наиболее сложных и противоречивых вопросов в концепции муниципально-территориальной организации местного самоуправления в регионе является научно-теоретическое обоснование и практическое воплощение основных принципов ее формирования и распределения полномочий между ее элементами. К ним мы относим в первую очередь принципы «муниципального унитаризма», «муниципального децентрализма», субсидиарности и партиципативности.

Принцип «муниципального унитаризма». Его реализация означает использование в регионе одноуровневой модели муниципальной организации местного самоуправления. Ее концепция предусматривает:

а) создание муниципальных образований только в границах муниципального района или городского округа;

б) «концентрация» в органах местного самоуправления и должностными лицами муниципальной власти публично-властных и хозяйственных функций, а также финансово-экономических ресурсов, для решения вопросов местного значения;

в) создание на территории муниципального образования такой муниципальной организации местного самоуправления, в основе которой лежит административно-бюрократической тип структуры управления, что ограничивает участие местных сообществ в решении вопросов их жизнедеятельности. Свое право на осуществление местного самоуправления населению предлагается реализовывать под жестким контролем органов муниципальной власти.

При отсутствии территориальных органов государственной власти на местах, данная модель отвечает интересам и потребностям региональной элиты, так как позволяет ей осуществлять жесткий административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и «регулировать» самоорганизацию и самодеятельность граждан на территории муниципальных образований.

Принцип муниципального «децентрализма» предусматривает:

а) формирование многоуровневой пространственной модели муниципальной организации местного самоуправления, обеспечивающей реальное участие местных сообществ в решении вопросов их жизнедеятельности, включая вопросы установления территории и границ муниципальных образований, определения вопросов местного значения;

б) разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований первого и второго уровня в соответствии с ресурсами территорий муниципальных образований;

в) создание в границах муниципального образования структуры муниципальной организации местного самоуправления, которая позволяет более четко определить полномочия, права и ответственность органов местного самоуправления и местных сообществ в части эффективного использования социально-экономического потенциала территории в целях улучшения жизненного уровня населения.

Принцип субсидиарности предусматривает максимальную передачу функций административно-территориального управления на нижние уровни. Он провозглашает: «только то, что не может быть эффективно сделано на низшем уровне административно-территориального управления, должно передаваться на высший». «Помощь в целях самопомощи», «приоритет малых перед большими» - такова суть этого принципа. Субсидиарный порядок основан на том, что полномочия изначально присущи низовым инстанциям, и передача, делегирование может происходить только снизу вверх.

Нетрудно заметить, что данный подход в рассмотрении сущности принципа субсидиарности не соответствует установившемуся порядку делегирования полномочий в современном российском обществе, согласно которому «эти полномочия принадлежат высшей инстанции и «даруются» низшей. Низшая лишь уполномочена, в своей власти она репрезентирует высшую».

Практическая реализация принципа субсидиарности направлена на максимальное раскрытие потенциалов местных сообществ, хозяйствующего на земле субъекта, так как наиболее полно соответствует психологии «хозяина» в лучшем смысле этого слова. Речь также идет о предоставлении свободы действий местных жителей по творческому обустройству своей «Малой Родины». (21)

Принцип «партиципативности», т.е. общественного участия заинтересованных групп местного населения в процессах управления и развития территорий проживания местных сообществ. В его основе лежит тезис о необходимости использования знаний, опыта и представлений местного населения о развитии их «Малой Родины». Процессы принятия решений, идущие «снизу вверх» ведут к раскрытию креативного потенциала граждан, повышению согласия, усилению ответственности и мобилизации собственных сил в сельских регионах. (22)

Нетрудно заметить, что обозначенные нами проблемы отражают непростой и довольно противоречивый процесс формирования и функционирования модели муниципально-территориальной организации местного самоуправления в условиях северного региона. Они должны найти свое отражение при разработке концепции политики органов государственной и муниципальной власти по развитию местного самоуправления.

Обобщим вышесказанное. В Архангельской области завершен очередной этап реформирования региональной модели муниципально-территориальной организации местного самоуправления. Его результатом стало создание двухуровневой системы органов муниципальной власти. Местные сообщества не смогли в полной мере реализовать свое право на осуществление местного самоуправления, так как в очередной раз фактически оказались отстраненными от решения вопросов создания полноценной муниципальной организации местного самоуправления, начиная от сельского населенного пункта и кончая муниципальными образованиями поселений, муниципальных районов и городских округов. Словом, органам государственной и муниципальной власти предстоит продолжить работу по созданию в регионе эффективной модели муниципально-территориальной организации местного самоуправления, практическое осуществление которой способствовало максимальному использованию потенциалов местных сообществ для устойчивого развития своих территорий и региона в целом.

Литература и источники

1. Территориальная организация местного самоуправления в Архангельской области // XI Международный Соловецкий форум: Сборник материалов /Отв. ред. Ю.Ф.Лукин. – Архангельск - Соловецкие острова, 2003. – С.45-55.

2. Асютченко Л. Вымученный документ // Правда Севера. – 2004. – 25 сентября.

3. Архангельские новости. – 2004. – 26 июля (http: // www.arnews.ru/news/298099.html); Тюкавин Б. Остановите вычегодских сепаратистов // Правда Севера. – 2004. – 21 сентября; Рысев В. Депутаты определились с границами и статусами. Заметки с сессии // Волна. – 2004. – 8-14 октября (№ 38).

4. Голоущукин А.Н. Местное самоуправление: прежде всего в интересах людей. Обращение к председателю областного Собрания депутатов Архангельской области Фортыгину В.С. // Волна. – 2004. – 25 июня-2 июля; Разделение устроит всех. Открытое письмо губернатору Архангельской области г. Киселеву Н.И., председателю областного Собрания депутатов г. Фортыгину В.С. // Волна. – 2004. – 9-15 июля.

5. Якимов С. Урдому не услышали // Правда Севера. – 2004. – 7 декабря.

6. Угрюмов О. Урдома хочет развода // Правда Севера. – 2004. – 12 октября.

7. Асютченко Л. Вымученный документ // Правда Севера. – 2004. – 25 сентября.

8. Рысев В. Депутаты определились с границами и статусами. Заметки с сессии // Волна. – 8-14 октября (№38).

9. Беднов А. Район расширяет границы // Архангельск. – 2004. – 19 августа; Свиридов К. Полномочия мэра продлят Талаги? // Правда Северо-Запада. – 2004. – 8 сентября.

10. Гундоров А. Гладко только на бумаге // Правда Севера. – 2004. – 18 декабря.

11. Вольский К. Станет ли ближе к деревне вертикаль власти? // Правда Севера. – 2005. – 16 сентября.

12. Волна. – 2004. - 8-14 октября (№38); Информация о реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Городское управление. – 2005. - №7. – С.12.; Карпов В. Методом проб и ошибок реализует 131-Федеральный закон // Волна. – 2005. – 27 мая (№12).

13. Областной закон от 03.03.2005г. №13-2-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в областной закон «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области» // Волна. – 2004. – 18-24 марта (№10-11).

14. Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993. – С.53.

15. Абрамов Ф. А. Чем живем-кормимся. Открытое письмо землякам // Собрание сочинений в шести томах. Т.5. – СПб.: «Художественная литература», 1993. – С.18.

16. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. – М.: «Известия», 1995. – С.3.

17. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 06.10.2003г. № 131-ФЗ. – М.: ГроссМедиа, 2006. – С.4.

18. Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11 (заключительная). Региональная Россия начала ХХI века: новая ситуация и новые подходы к исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. – 2004. - № 4. – С.8.

19. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2005. – С.7.

20. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 06.10.2003г. № 131-ФЗ. – М.: ГроссМедиа, 2006. – С.30.

21. Чепурных Н.В., Новоселов А.Л., Мерзлов А.В. Региональное развитие: сельская местность. - М.: Наука, 2006. – С.11,12.

22. Там же. – С.13.